A atuação empresarial do estado com objetivos regulatórios : o caso dos bancos comerciais federais e a "guerra dos spreads"

Orientador: Prof. Dr. Egon Bockmann MoreiraDissertação (mestrado) - Universidade Federal do Paraná, Setor de Ciências Jurídicas, Programa de Pós-Graduação em Direito. Defesa : Curitiba, 26/03/2019Inclui referências: p. 184-211Área de concentração: Direito do EstadoResumo: A dissertação discute o fenômeno da atuação empresarial do Estado com objetivos regulatórios, ou endorregulação. A hipótese motivadora da pesquisa é a de que empresas estatais podem ser instrumentalizadas como estratégia regulatória. A parte I revisa a literatura brasileira sobre a regulação pública, estipula o conceito de regulação empregado no trabalho (capítulo 1) e apresenta a endorregulação em termos teóricos (capítulo 2). O conceito de regulação pública da economia ganhou maior força no Brasil durante as reformas institucionais dos anos 1990 (desestatizações, criação das primeiras agências reguladoras). É tratado enquanto modalidade de intervenção estatal indireta sobre o domínio econômico - que exclui de seu acervo a intervenção direta, pela operação de empresas estatais -, e cujo funcionamento ocorre por meio de regras jurídicas e medidas administrativas voltadas a alterar o comportamento dos agentes privados. Para viabilizar o entendimento da endorregulação, o trabalho estipula conceito de atividade regulatória não vinculado à ideia de intervenção indireta. Seu elemento decisivo está na criação de incentivos, por meio de ações de várias naturezas (jurídico-normativas ou materiais), orientadas a modificar comportamentos. A partir do conceito geral, define-se em termos teóricos a endorregulação. Trata-se da regulação decorrente das operações econômicas desempenhadas por empresas estatais - empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias -, cuja função imediata é a de influenciar a conduta de agentes econômicos. Na parte II, realiza-se estudo de caso com o propósito de identificar a endorregulação na experiência brasileira, partindo da fundamentação teórica (capítulo 3) seguida da análise de material empírico (capítulo 4). O caso escolhido para análise se insere na política regulatória de redução de juros e spreads bancários empreendida pelo Governo Federal brasileiro entre 2012 e 2013 - a chamada "guerra dos spreads". Nesse contexto, os bancos comerciais federais, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, foram direcionados pelo acionista controlador (a União) a diminuir as próprias taxas de juros e tarifas, no intuito de pressionar, pela via da concorrência, as instituições financeiras privadas a fazer o mesmo. Pelo exame teórico das razões justificadoras da criação de bancos públicos, classifica-se a intervenção em duas frentes: atuação complementar ao mercado para suprir falhas e atuação concorrencial no mercado para induzir comportamentos. Nessa segunda frente é que se insere o caso estudado. Em seguida, apresenta-se o material empírico relacionado ao evento da "guerra dos spreads". Os dados indicam que, de fato, os bancos comerciais federais exerceram a endorregulação no mercado bancário (ainda que por curto período e com resultados apenas parciais) comprovando a hipótese inicial da pesquisa. Observa-se também que a endorregulação ocorreu de maneira articulada com outras técnicas regulatórias, notadamente a redução da taxa básica de juros (Selic) pelo Banco Central do Brasil. O trabalho conclui com a constatação de que a endorregulação é realidade na economia brasileira, o que justifica sua inserção no quadro geral da regulação pública da economia. Palavras-chave: Banco público. Direito Econômico. Empresa estatal. Endorregulação. Intervenção econômica. Regulação.Abstract: The dissertation discusses the phenomenon of public entrepreneurial activity with regulatory objectives, also referred to as endogenous regulation. The research hypothesis is that stateowned enterprises may be used as a regulatory strategy. Part I reviews the literature on public regulation, defines the concept of regulation used in the dissertation (chapter 1) and theorizes the category of endogenous regulation (chapter 2). The concept of public regulation gained traction in Brazil during the institutional reforms implemented in the 1990's (including privatizations and the creation of the first independent regulatory agencies). It is described as a method of indirect state intervention upon the economy - which excludes direct interventions from its scope, that is, the operation of state-owned firms -, based on the enactment of rules and administrative actions aimed at altering the economic behavior of private actors. To enable the understanding of endogenous regulation, the dissertation conceptualizes regulation in a manner dissociated from the idea of indirect intervention. Its central aspect lies in the creation of incentives via state actions of different qualities (normative or material), with the scope of modifying behavior. Drawing from the general concept, the dissertation defines the notion of endogenous regulation in theoretical terms. It consists on the regulation implemented through economic operations by state ownedenterprises - public firms, mixed-capital companies and subsidiary firms -, with the purpose of influencing economic agents. Part II proceeds with the case study which intends to identify the occurrence of endogenous regulation in the Brazilian experience, beginning with the theoretical foundation (chapter 3) followed by the analysis of empirical data (chapter 4). The case refers to the federal regulatory policy of interest rates and banking spread reduction implemented during 2012 and 2013 - the so-called "war of the spreads". In this context, the largest federal commercial banks, Banco do Brasil and Caixa Econômica Federal, were directed by the controlling shareholder (the Brazilian Federal Government) to reduce their own interest rates and tariffs in order to pressure private banks, through competition, into doing the same. By the theoretical examination of the reasons justifying the creation of public banks, the intervention is classified into two fronts: complementary action to the market aimed at overcoming market failures and competitive action in the market to induce behavior. The case studied falls under this second category of justifications. Next, the empirical information on the "war of the spreads" event is presented. The data suggests federal commercial banks were indeed able to implement endogenous regulation in the banking market (although for a brief period and achieving underwhelming results), which confirms the research hypothesis. Furthermore, the data indicates that the endogenous regulation engaged with other regulatory tactics, most notably the reduction of the basic interest rate by the Brazilian Central Bank. The dissertation concludes by stating that endogenous regulation is a reality in the Brazilian economy, which justifies its inclusion in the general framework of public regulation. Keywords: State-owned bank. Economic law. State-owned enterprise. Endogenous regulation. Economic intervention. Regulation